İdarenin bireylerin hukuki durumunu etkileyen irade açıklamalarının önemli bir bölümü idari işlem niteliğindedir. İdari işlemler, kamu gücüne dayanılarak tesis edilmeleri nedeniyle özel hukuk işlemlerinden ayrılmakta ve hukuka uygunluk bakımından özel bir denetime tabi tutulmaktadır. Bu denetimin temelini ise idari işlemin unsurları oluşturmaktadır.
İdari işlemin klasik olarak kabul edilen beş unsuru yetki, şekil, sebep, konu ve maksat olarak ifade edilmektedir. Bu unsurlardan herhangi birinde hukuka aykırılık bulunması, somut olayın niteliğine göre işlemin iptal edilmesine neden olabilir. Bu nedenle idari yargıda dava konusu işlemin yalnızca sonucunun değil, işlemin hangi makam tarafından, hangi usulle, hangi hukuki ve fiili nedene dayanılarak ve hangi amaçla tesis edildiğinin de incelenmesi gerekir.
Yetki unsuru, idari işlemi tesis eden makamın o işlemi yapabilme hukuki gücüne sahip olup olmadığını ifade eder. İdare hukukunda yetki, kamu düzenine ilişkin bir unsur olduğundan son derece önemlidir. Bir makamın kanunen kendisine tanınmayan bir yetkiyi kullanarak işlem tesis etmesi halinde, işlemin hukuka uygunluğunun ciddi biçimde tartışılması gündeme gelir. Yetkinin kişi, konu, yer ve zaman bakımından sınırlarının aşılması da işlemin hukuki durumunu etkileyebilir.
Şekil unsuru ise idari işlemin tesis edilmesi sırasında uyulması gereken usul ve şekil kurallarını ifade eder. Her şekil eksikliği aynı hukuki sonucu doğurmaz. Özellikle şekil kuralının işlemin ilgilisine tanınan hukuki güvenceler bakımından taşıdığı önem dikkate alınmalıdır. Savunma hakkının kullanılmasına ilişkin usullerin ihlal edilmesi, gerekçe zorunluluğuna uyulmaması veya kanunen öngörülen zorunlu prosedürlerin yerine getirilmemesi, somut olayın niteliğine göre işlemin hukuka aykırılığı sonucunu doğurabilir.
Sebep unsuru, idari işlemin tesis edilmesini gerektiren hukuki ve fiili nedenleri ifade eder. İdarenin herhangi bir somut nedene dayanmaksızın veya gerçek olmayan bir olguyu esas alarak işlem tesis etmesi halinde sebep unsuru bakımından hukuka aykırılık ortaya çıkabilir. Özellikle disiplin işlemleri, ruhsat işlemleri, idari yaptırımlar ve kamu personeline ilişkin işlemlerde sebep unsurunun somutlaştırılması büyük önem taşımaktadır.
Konu unsuru ise idari işlemin doğurduğu hukuki sonucu ifade eder. İdare, sahip olduğu yetkiyi kullanırken kanunun öngördüğü hukuki sınırlar içerisinde hareket etmek zorundadır. İdareye belirli şartlar altında belirli bir işlem yapma yetkisi verilmişse, bu yetkinin kanunun öngördüğü sonuçtan farklı biçimde kullanılması konu unsuru bakımından hukuka aykırılık oluşturabilir.
Maksat unsuru ise idari işlemin hangi nihai amaç doğrultusunda tesis edildiğini ifade eder. İdarenin bütün işlem ve eylemlerinde kamu yararını gözetmesi esastır. İdari yetkinin kanunun öngördüğü amaç dışında, kişisel, siyasi, cezalandırıcı veya başka bir saikle kullanılması halinde maksat unsuru bakımından hukuka aykırılık gündeme gelebilir. Bu unsurun diğer unsurlardan farklı olarak subjektif bir değerlendirmeyi gerektirebilmesi, yargısal denetimde özel bir önem taşımaktadır.
İdari işlemin unsurları birbirinden tamamen bağımsız alanlar değildir. Bir işlemde yetki unsurundaki hukuka aykırılık diğer unsurlarla birlikte sonuç doğurabileceği gibi, sebep unsurundaki bir eksiklik işlemin konu unsurunu da etkileyebilir. Bu nedenle iptal davasında yalnızca tek bir unsur üzerinden yüzeysel değerlendirme yapılması yerine, işlemin bütün hukuki yapısının incelenmesi gerekir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabilmektedir. Bu düzenleme, idari yargısal denetimin temel çerçevesini ortaya koymaktadır.
Sonuç olarak idari işlemin hukuka uygunluğu, yalnızca işlemin ortaya çıkardığı sonucun kanuna uygun olup olmadığı üzerinden değerlendirilemez. İşlemin bütün unsurları bakımından hukuki bir denetim yapılması gerekir. İdarenin kamu gücünü kullanabilmesi, bu gücün sınırsız olduğu anlamına gelmediği gibi, idari işlemin hukuki sınırları içerisinde tesis edilmesi zorunluluğunu da ortadan kaldırmaz. Yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları, idari işlemin hukuk devleti ilkesi içerisinde kalmasını sağlayan temel denetim araçlarıdır. Bu unsurlardan birindeki hukuka aykırılık dahi, somut olayın özelliklerine göre işlemin yargısal denetim sonucunda iptal edilmesini gerektirebilir.
